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| 2006 年 11 月 13 日 |
| 全球化與中國、印度等新興國家的崛起互為因果，而全球化的主要特色是製造與創新能力的跨國分散化，各種軟、硬體價值鏈的進一步切割、外包，形成國際生產與創新網絡。因此，從資金、價值鏈、市場、到人才逐一捲進全球化的過程。這些發展產生了國際經濟結構變遷；質言之，由於全球化趨勢，跨國企業高階價值鏈國際版圖的變遷，並由生產據點轉向高階企業 ( 如研發與營運總部 ) 功能與研發外包的「區位重置」 ( relocation )。而且，跨國企業研發國際化逐漸涵蓋東亞非先進國家，正深刻地影響東亞區域的國際創新版圖。這些發展，加上台灣本身的產業與經濟發展需深刻轉型，對於台灣科技人力之質與量都同時產生挑戰。 |
| 特別是，Saxenian 曾主張台灣高科技產業的發展，長期受惠於台灣與矽谷之間的「腦力 ( 人才 )循環」( brain circulation )，而這個因素可能因為全球化與隨之產生的國際人才流動趨勢而產生變化，可能為台灣的發展帶來隱憂。有鑑於此，本文從我國人力資源之國際網絡的角度，來分析相關發展。 |
| 我國人力資源 ( 白領人員 ) 之國際網絡，可以區分為外人來台部分和國人對外部分。根據勞委會資料，最近幾年，外籍白領人員在台人數持續增加。但是，目前在台工作外國專業人員對於強化台灣未來產業創新所需仍然有相大的差距，主要的問題在於：屬於「專業、科學及技術服務業」者仍然有限 ( 占10.8% )、高學歷者偏低 ( 碩士級，占6.6% )。 |
表1 美國國際學者之分佈
| |
來源國 |
2001 |
2002 |
來源國 |
2003 |
比重 ( % ) |
| 排名 |
總數 |
79,651 |
86,015 |
總數 |
84,281 |
- |
| 1 |
中國 |
14,722 |
15,624 |
中國 |
15,206 |
18.0 |
| 2 |
韓國 |
5,830 |
7,143 |
韓國 |
7,286 |
8.6 |
| 3 |
印度 |
5,456 |
6,249 |
印度 |
6,565 |
7.8 |
| 4 |
日本 |
5,905 |
5,736 |
日本 |
5,706 |
6.8 |
| 5 |
德國 |
5,221 |
5,028 |
德國 |
4,648 |
5.5 |
| 6 |
加拿大 |
3,735 |
3,905 |
加拿大 |
4,222 |
5.0 |
| 7 |
英國 |
3,352 |
3,314 |
英國 |
3,113 |
3.7 |
| 8 |
俄羅斯 |
3,253 |
3,123 |
俄羅斯 |
2,814 |
3.3 |
| 9 |
法國 |
3,154 |
2,985 |
法國 |
2,789 |
3.3 |
| 10 |
義大利 |
2,226 |
2,257 |
義大利 |
2,242 |
2.7 |
| 11 |
西班牙 |
1,706 |
1,822 |
西班牙 |
1,717 |
2.0 |
| 12 |
巴西 |
1,315 |
1,493 |
巴西 |
1,458 |
1.7 |
| 13 |
澳洲 |
1,212 |
1,316 |
以色列 |
1,290 |
1.5 |
| 14 |
台灣 |
1,196 |
1,294 |
台灣 |
1,241 |
1.5 |
| 15 |
以色列 |
1,205 |
1,270 |
墨西哥 |
1,185 |
1.4 |
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| 資料來源：曾大有與許瓊文 ( 2004 年 )。 |
| 就國人對外部分而言，美國是一個分析重點。表 1 為美國國際學者之分佈。由整體面觀之，2001/02 學年度，整體成長 8%，而 2002/03 學年度則下跌 2%。2002/03 學年度，美國大學 84,281 名國際學者中，以中國學者居多，所佔的比例為 18.2%。而我國則佔全體人數比例為 1.5%。在美國國際學者分佈中，韓國表現頗佳，2001/02 學年度成長 22.5%，遠高於國際平均水準的 8%；而 2002/03 學年度亦成長 20%，顯示韓國學者在國際交流合作上，與美國學術界互動的關係良好。我國在 2001/02 學年度表現尚可，成長了 0.2%，但是2002 / 03 學年度則下跌 4.1%，低於國際平均水準的 -2.0%。顯示我國學者至美國從事教學、研究有下降的趨勢。尤其，台韓之間的經濟發展階段相近，且相互激烈競爭，而在與美國之間的互動方面，卻出現台韓一消一長的局面，這個發展趨勢，值得重視。 |
| 另外，在國人對外部分，留美人數的趨勢也是廣受矚目的課題。但是，我們首先必須注意到，台灣學生出國留學的地點有越來越分散的趨勢。所以，留美人數的趨勢可能不足以完全反映我國人力資源留學之國際網絡關係，因為歐洲所占有的比重在近年來有相當的增長。另一方面，台灣學生留美，尤其是理工科，往往在學成後駐留美國工作，會相當程度集中於矽谷地區，但是，對歐洲部分則比較不會出現台灣旅外人力資源地點集中的現象。 |
| 表 2 列出在 1993-2005 年間台灣、中國、韓國、印度、新加坡之留美人數。整體而言，在這五個國家中，台灣與新加坡之留美人數已出現減少的趨勢，而中國、韓國與印度之留美人數則呈增加的趨勢。台灣留美人數的高峰期約在1993-95年間，之後，開始緩步下滑。相對而言，中國、韓國與印度已成為美國外籍學生的主要來源。不過，中國留美人數的高峰期約在2002-03年間，近兩年則微幅下滑。反之，韓國與印度之留美人數仍在增加。然而，中國留學人數的增加，在地理上的分佈是相當全面性的，在美國、日本、歐盟大學入學人數在 1998 年與 2001 年間都是同步上揚的。 |
表2 台灣、中國、韓國、印度、新加坡之留美人數
| 年度 |
台灣 |
中國 |
韓國 |
印度 |
新加坡 |
| 1993 |
37,432 |
45,126 |
28,519 |
35,946 |
4,864 |
| 1994 |
37,581 |
44,381 |
31,076 |
34,796 |
4,823 |
| 1995 |
36,407 |
39,403 |
33,599 |
33,537 |
4,473 |
| 1996 |
32,720 |
39,613 |
36,231 |
31,746 |
4,098 |
| 1997 |
30,487 |
42,503 |
37,130 |
30,641 |
3,727 |
| 1998 |
30,855 |
46,958 |
42,890 |
33,818 |
3,843 |
| 1999 |
31,043 |
51,001 |
39,199 |
37,482 |
4,030 |
| 2000 |
29,234 |
54,466 |
41,191 |
42,337 |
4,250 |
| 2001 |
28,566 |
59,939 |
45,685 |
54,664 |
4,166 |
| 2002 |
28,930 |
63,211 |
49,046 |
66,836 |
4,141 |
| 2003 |
28,017 |
64,757 |
51,519 |
74,603 |
-- |
| 2004 |
26,178 |
61,765 |
52,484 |
79,736 |
3,955 |
| 2005 |
25,914 |
62,523 |
53,358 |
80,466 |
3,769 |
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| 資料來源：整理自美國國際教育協會 ( IIE ) 網站 Open Doors：http://opendoors.iienetwork.org/ |
| 質言之，台灣赴美留學人數減少，印度與中國現為美國最大的留學生來源國。在此我們必須強調，台灣赴美留學人數減少也有結構性因素 ( 如國內高教的擴張、少子化趨勢 )與突發因素 ( 如SARS )，因此，台灣赴美留學人數減少可能也要相當程度中性地解讀。不過，綜合美國國際學者之分佈與美國外籍學生的主要來源兩方面來看，台灣相對於中國、韓國與印度都出現減少的現象，可能反映我國人力資源對外之國際網絡關係正在弱化。這可能意味著台灣與矽谷的跨國社群關係逐漸萎縮，而國際高階人力網絡版圖劇烈改變，可能會深遠地影響台灣未來的產業發展。 |
| 就人力資源之國際分佈與流動而言，亞洲、歐洲、和非洲為世界各國中外籍技術人力之主要來源，而亞洲的重要性日增，特別是中國與印度日益受到矚目。 |
| 另一方面，國際間因為研發及投資的變化，也將會影響國際間技術人力之需求。尤其是，主要國家致力於提升研發密度 ( R＆D / GDP )，可能影響國際間的技術人力供需狀況與結構。特別是，歐盟提出「里斯本目標」，要在 2010 年將EU 25 國的研發密度提升到 3%，為此單就歐盟，將需要增加約 50-70 萬的研究人員。 |
| 再者，先進國家，例如日本，正面臨人口老化和部分領域之高階人力短缺現象，因此推出相關政策，積極吸引外籍高階人才，特別是來自於中國與印度。目前，日本已經採取的政策包括：1. 對 IT 技術人員和外籍研究人員放寬移民限制；2. 積極透過 the Japan Society for the Promotion of Science ( JSPS )，提供有邦交國家之外籍學者赴日博士後進修。因此，在日外籍專業技術人力由 1992 年的 8 萬 5 千名，提升到 2001 年的 16 萬 9 千名；其中一半的外籍工程師是來自於中國。 |
| 另一方面，跨國企業高科技價值鏈已出現向東亞移動的趨勢，而且由生產據點轉向高階企業功能與研發外包。這主要是因為，跨國企業功能外包已由製造轉向服務與研發，而印度與中國均具有優勢。甚至於，中國及印度在跨國企業高階企業價值鏈的地位快速提升：已逐漸涵蓋營運總部、研發中心、設計中心。儘管跨國企業研發國際化仍以已開發國家為重心，但已偏向開發中和中進國家，尤其是東亞地區，並以中國、印度、及新加坡在這方面的表現特別突出。根據聯合國的調查，在主要跨國企業在2004年之海外研發據點之國際排名上，中國已躍居第三名，僅次於美國與英國。印度的排名也提升到第六名。同時，聯合國的調查 ( 詳見圖1 )也顯示，未來在2005-2009年間最有吸引力的跨國企業海外研發據點中，中國將成為首選，而印度與日本分居第三、四名；台灣與新加坡並列全球第11名，其他亞太諸國，包括馬來西亞、韓國、與泰國則分居第15-17名。所以，不僅高科技的製造活動已集中向東亞地區，連研發價值鏈也呈現相同的趨勢。 |
| 因此，印度看似高階人力充沛，但是在 IT 領域也可能面臨人力短缺問題。根據KPMG的一份報告，在 2009 年之前，印度將面臨相當嚴重的 IT 人力短缺問題。該報告指出，印度資訊軟體相關服務的市場值在 2002-2003 年間將成長超過 25%，產值為 120 億美元，從 2003-2012 年，印度在這個部門的海外委外服務之年複合成長率將可達 35%，因此，到 2012 年，整個產業的總產值將可達 1,480 億美元。由於業務快速擴張，因此，Nasscom & KPMG ( 2004 ) 的報告進一步指出，到 2009 年印度的資訊軟體相關服務業將面臨人力短缺問題，人力缺口約為50萬名，約相當於當時整個產業 210 萬就業人口的 23.81%。由於國內人力即將短缺和印度本身經濟的蓬勃發展，印度已出現科技人才返鄉潮，海歸派在 18 個月內回流 3 萬人。 |
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| 圖1 2005-2009年間最有吸引力的跨國企業海外研發據點 ( UNCTAD調查結果 ) |
| 部分基於人力資源因素，印度的主要軟體業者，如Infosys、Tata ( TCS )，Satyam和Wipro目前都已經在中國設立相關的營運據點。整體而言，成本考量是目前印度軟體業者前往中國投資的關鍵因素，將印度軟體業者所獲得的國際委外工作，進一步轉委外到中國。但是，他們在中國的據點，未來也可能形成印、中兩國在軟、硬體互利合作的重要媒介。 |
| 再者，中國在高科技領域快速擴張，也使部分領域面臨人力資源短缺問題。一方面，中國已超越美國成為世界最大的IT製造國。另一方面，如前所述，跨國企業正在中國擴大研發投資；而中國本身的研發密度也快速提升，已由 2000 年的 1% 提升到 2004 年的 1.44%。 |
| 因此，由中國全國外國專家局主導、以吸收外國先進管理經驗和實用技術為目的之「引智計畫」，已實施多年，之前已累計吸引了約 250 萬人次，每年平均約有25萬人次外國專家到大陸工作，年成長率約25%。而且，「十一五規畫」自今 ( 2006 ) 年開始實施後，中國的全國外國專家局將持續推動「引智計畫」，而且領域和方向將進一步擴大，未來五年期間預計平均每年將引進四十萬外國智才。為吸引外國專家進駐大陸，中國官方與民間部門都已經提出各種優惠條件。表3歸納中國「引智計畫」之主要優惠措施。 |
表3 中國「引智計畫」之優惠措施
| 項 目 |
「引智計畫」之主要做法 |
| 薪資 |
部分大學及研究單位開出「不低於專家本人在國外水平」支薪資；企業界之外國專家每月平均工資十多萬元人民幣，上海地區合資企業動輒開出每年三、五百萬元 |
| 非薪資之貨幣收入 |
國家每月補助兩萬元專家零用費、食宿交通費，超出部分由地方政府或聘用單位支付 |
| 賦稅 |
符合條件之外國專家免徵所得稅 |
| 其他待遇 |
附帶家具之住房、醫療、保險、交通運輸費由聘用單位與外國專家約定；外國專家之國際旅費亦想國家支付或補助 |
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| 事實上，亞太地區許多國家為吸引海外科技人才，都已陸續推出優惠措施。例如，韓國對海外科技人才的薪資採取免稅的作法。另外，就鬆綁法規引進人才而言，其他國家也有一些較突破性的作法。日本現在已經放寬科技人才引進的規定，沒有引進人才數量上的限制，並且可以每三年續聘一次，而且沒有續聘次數上的限制。在香港也放寬科技人才到香港工作的限制，加速入境工作許可簽證的作業，而且科技人才只要在香港工作七年就可以申請居留權。新加坡也放寬移民政策，在新加坡工作且居住滿五年，就可以成為永久居民，半導體人才只要一年就可以取得永久居留權。因此，我國若要引進外籍白領科技人才來台工作，必須正視競爭者眾且競爭國已推出優惠措施的國際現實；不僅台灣重視外籍白領科技人才，亞太諸國也是如此。 |
| 特別就印度籍白領科技人才而言，在論台、印關係時，我們常習於認為印度長於軟體，而台灣長於硬體，因此，兩國可以互利合作，台灣可積極引進印度籍白領科技人才。但是，台灣方面也不要忽略，中共溫家寶總理與日本的小泉純一郎首相在訪問印度時也都分別指出，印度長於軟體，而他們的國家也長於硬體；甚至於，韓國也可以有同樣的主張。而且印度軟體業者已將委外戰線延長到中國，以中國目前一些品牌及硬體系統業者崛起的潛力來看，中、印兩國之間的互利合作空間，絕非我們能夠忽視的。尤其，隨著印度軟體業者未來在中國的營運日益深化，將會有一些潛在和不容台灣及世界各國忽視的發展。 |
| 考慮國內外的發展趨勢，我們認為台灣未來在知識創新人才存在著一些不容忽視的問題。過去，台灣IT產業的發展長期受惠於與矽谷間由人才 ( 腦力 )外流 ( brain drain ) 發展到腦力 ( 人才 )循環 ( brain circulation )型態的網絡關係 ( 詳見圖2 )。但是，未來存在一個隱憂：即由腦力 ( 人才 )循環 ( brain circulation )轉成為「腦力 ( 人才 )轉向」 ( brain “diversion” )；由台灣矽谷間，轉向中國與矽谷間，甚至於相當程度趨向於中國 ( 詳見圖3 )。一方面，中國、印度乃至於韓國與矽谷間的腦力 ( 人才 )循環 ( brain circulation )持續增強，而台灣則相對出現弱化的情形。這可能會導致矽谷與大中華區間的互動，台灣的地位旁落，和本土人才西進 ( 包括就學與就業 )。 |
| 因此，我國未來在知識創新人才國際網絡方面必須要有不同於傳統作法。長期以來，除了與矽谷之間的交流之外，我國在人力資源方面主要著重於本土的教育訓練、海外人才 ( 特別是美籍華裔 ) 的延攬、加強留學等政策。但是，這些政策未來也可能會面臨國內外因素所產生的瓶頸。加強留學政策，會面臨台灣本身的結構性因素，如國內高教的擴張、少子化趨勢，以致於可能很難會有大的突破。同樣地，加強延攬海外人才 ( 特別是美籍華裔 )只是一途，但也會面臨亞太諸國 ( 如中國、日本 ) 的激烈競爭。事實上，國際間人力資源流動不均，亞太諸國競逐以中印為主之技術人力，各國所採取的作法不只是引進來，也有到當地網羅人力。例如，日本政府已採取類似的作法，在印度培訓印度科技人才和提供日語訓練，以便將這些人力最終引進日本。因此，我國未來在知識創新人才的訓用策略上，必須超越過去單純只是「引進來」的策略，更需要有「走出去」的新方向。就引進來而言，我國必須建立超越延攬團之海外人才引進平台，如結合國家型 ( 次世代產業 )計畫、創投、研究機構建立華裔回台創業育成與回台就業 ( 獎學金 )機制，和建立海外華裔回台學士後進修制度 ( 搭配調整兵役制度 )。在「走出去」方面，我國也必須要有不同於過去只是加強海外留學的模式，因為台灣赴美留學人數減少有台灣本身的結構性因素 ( 如國內高教的擴張、少子化趨勢 )，可能並不容易有大幅度的改變。未來的走出去策略可能是要聚焦特定國際合作網絡，如強化科專計畫、國家型計畫在國外研究機構 ( lab-to-lab間 )或研究園區的合作關係，鼓勵企業設立海外研發中心，借用海外能量提升母公司研發能量，但台灣總部需具備跨國整合能力。甚至於，台灣也要善用軟體、研發外包 ( onsite 與 offsite ) 機制，但是台印間在這方面的合作需要台商改變思考模式，尤其台灣廠商的研發不能只是在解決代工客戶所提的問題，而要能自己提出新的問題、界定解決方案的方向，乃至於設定新的規格等。 |
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| 圖2 1980與90年代初之亞太地區人才流動 |
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| 圖3 1990年代末期以來之亞太地區人才流動 |
| 陳信宏 / 林秀英 |
| 中華經濟研究院第三研究所所長 / 台灣經濟研究院研三所助理研究員 |
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